Hoàn thiện quy định pháp luật hiện hành về trái phiếu xanh

TPX cũng là công cụ nợ nhưng được phát hành trên thị trường chứng khoán để huy động tài trợ, cho vay từ khu vực tư nhân nhằm mở rộng quy mô và hiện thực hóa các kế hoạch về đối phó với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh quốc gia.

TPX được xem là công cụ thúc đẩy phát triển, đầu tư vào các hoạt động bảo vệ môi trường (BVMT) của doanh nghiệp để đầu tư vào các dự án có mục đích BVMT, mang lại lợi ích môi trường, khai thác sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên, cảnh quan, phát triển năng lượng tái tạo, giảm phát thải nhà kính. Cùng với đó, thông qua quy định về TPX cho phép hình thành kênh huy động tài chính cho Chính phủ, chính quyền địa phương để giải quyết những vấn đề môi trường, khí hậu nổi cộm với quy mô lớn và dài hạn. 

Theo thống kê của Tổ chức Sáng kiến trái phiếu khí hậu (CBI) tính đến hết năm 2021, tổng tích lũy TPX được phát hành trên toàn cầu đến nay là 1.541 nghìn tỷ USD, riêng năm 2021 đạt là 452,2 tỷ USD. Kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy, vai trò của việc sử dụng TPX như một đòn bẩy nguồn lực quan trọng cho công tác quản lý, BVMT của nhà nước và của cộng đồng doanh nghiệp.

Trung Quốc có thể coi là một ví dụ điển hình, riêng năm 2018, TPX được phát hành bởi cả nhà nước và doanh nghiệp của nước này đạt mức 30 tỷ USD, tuy nhiên, chỉ trong nửa đầu năm 2019 đã đạt 21,8 tỷ USD, tăng 62% so với cùng kỳ năm trước¹.

Ở khu vực ASEAN năm 2020 được đánh giá là năm kỷ lục trong phát hành các khoản vay xanh, xã hội và bền vững với tổng phát hành đạt 12,1 tỷ USD năm 2020, tăng 5,2% so với cùng kỳ so với mức 11,5 tỷ USD năm 2019; tổng tích lũy phát hành ở ASEAN kể từ năm 2016 đến nay ở mức 29,1 tỷ USD; Singapore là nước dẫn đầu với 53% tổng lượng phát hành của khu vực; Thái Lan và Indonesia cũng có mức tăng trưởng đáng kể². 

Theo đánh giá của Sean Kidney - Tổng Giám đốc Tổ chức CBI, TPX ước đạt 500 tỷ USD cuối năm 2021 và dự báo cuối 2022 giá trị phát hành TPX sẽ đạt 1,000 tỷ USD và có thể đạt 5,000 tỷ USD vào năm 2025; trở thành kênh huy động vốn xanh toàn cầu quan trọng nhất.

Tại Hội nghị thượng đỉnh COP26 về biến đổi khí hậu của Liên Hợp Quốc năm 2021, Thủ tướng Chính phủ Việt Nam đã đưa ra cam kết đạt mức phát thải ròng bằng “0” (zero carbon) vào năm 2050. Để thực hiện mục tiêu này, Tổ chức Hợp tác quốc tế Đức (GIZ) cho rằng Việt Nam cần khoảng 21,2 tỷ USD cho 10 năm tới. Các dự án tăng trưởng bền vững thường đòi hỏi vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn dài và chứa đựng nhiều rủi ro nên khó thu hút vốn đầu tư, nhất là vốn từ khu vực tư nhân. Để đáp ứng nhu cầu vốn cho phát triển, các dự án xanh, TPX đã mở ra kênh huy động vốn mới cho các dự án đầu tư dài hạn trong lĩnh vực hạ tầng và năng lượng tái tạo ở nước ta.

Kinh nghiệm áp dụng pháp luật về trái phiếu xanh một số quốc gia trên thế giới

Các nước Bắc Âu: Theo Nassiry & Darius (2018), các nước Bắc Âu phát hành TPX bằng mô hình tài trợ gộp (SPFM). Mô hình này tổng hợp nhu cầu tài chính của các thành viên vào một cơ quan tài trợ chung (PFA), cơ quan này sau đó có thể phát hành nợ và phân phối số tiền thu được từ việc vay hoặc phát hành trái phiếu cho các địa phương.

Mô hình tài trợ này giúp giảm gánh nặng tài chính cho Chính phủ và có thể giảm chi phí của các dự án cơ sở hạ tầng (Nassiry & Darius, 2018). Cụ thể, cơ chế tài trợ gộp giúp cho Chính phủ có thể hỗ trợ các địa phương tự tiếp cận vốn và cho phép các địa phương mở rộng nguồn vốn của họ, vì họ hiện có thể khai thác đầu tư tư nhân.

Ngoài ra, cơ chế này giúp làm giảm chi phí của các dự án cơ sở hạ tầng bằng cách giảm rủi ro nhận thức được thông qua việc thành lập một tổ chức tài chính hợp nhất có thể vay trên thị trường vốn, giảm chi phí tài chính do rủi ro đa dạng ở cấp độ tổng hợp, giảm chi phí phát triển dự án khi có thể tiêu chuẩn hóa các dự án, giảm chi phí giám sát và báo cáo việc sử dụng tiền thu được thông qua việc sử dụng các phương pháp tiếp cận được chia sẻ.

Tại Trung Quốc: Nhằm thúc đẩy sự phát triển của thị trường TPX, các cơ quan quản lý thị trường trái phiếu đã rút ngắn thời gian chấp thuận đối với các đợt phát hành TPX so với trái phiếu thông thường. Bên cạnh đó, tất cả các đợt phát hành trái phiếu đều phải được thẩm định và kiểm soát theo quy định của pháp luật để bảo vệ nhà đầu tư. Chính quyền Bắc Kinh, Thượng Hải áp dụng chính sách hỗ trợ về lãi suất đối với TPX dựa trên những tiêu chí cụ thể về giá trị phát hành, kỳ hạn.

Tại Singapore: Cơ quan Giám sát tiền tệ Singapore (MAS) thông báo kế hoạch tài trợ TPX thông qua việc hỗ trợ chi phí thẩm định của bên thứ hai áp dụng với giá trị phát hành từ 100.000 triệu - 200 triệu USD và kỳ hạn ít nhất là 3 năm. Ngoài ra, cơ quan này cũng đưa ra những biện pháp nhằm xác định các tổ chức phát hành đạt tiêu chuẩn cho chương trình tài trợ này bao gồm những doanh nghiệp hoặc tổ chức tài chính phát hành TPX.

Việc phát hành trái phiếu phải do doanh nghiệp thành lập tại Singapore thực hiện và trái phiếu sau khi phát hành phải được niêm yết trên Sở Giao dịch chứng khoán Singapore (SGX). Doanh nghiệp cũng cần phải nộp báo cáo đánh giá độc lập, hoặc định mức tín nhiệm dựa trên những tiêu chuẩn TPX được quốc tế công nhận.

Tại Đức: Là một trong những quốc gia đi đầu về phát triển bền vững, hiện đứng thứ tư trên thế giới và thứ hai châu Âu về khối lượng phát hành TPX. Việc phát hành TPX thuộc sự quản lý của Bộ Tài chính Đức và Cơ quan giám sát tài chính Đức (BAFIN) tương tự như việc phát hành các loại trái phiếu thông thường khác. Các đối tượng tham gia thị trường, bao gồm tổ chức phát hành, nhà đầu tư, tổ chức cung cấp các dịch vụ trung gian cho thị trường sẽ tuân theo thông lệ thị trường và thông lệ quốc tế.

Tại Nhật Bản, việc phát hành trái phiếu xanh và "trái phiếu bền vững" được hỗ trợ bởi các dự án mang lại lợi ích cả về môi trường và xã hội, đã tăng gần gấp đôi trong 2019 và năm 2020. Theo ông Kazushi Shimizu - người đứng đầu bộ phận tài chính của các dự án phát triển bền vững tại Daiwa Securities - một trong những nhà bảo lãnh phát hành lớn, cho biết: “Nhiều công ty nói rằng họ sẽ phát hành TPX hoặc trái phiếu bền vững nhưng trên thực tế họ vẫn chưa hoàn thành kế hoạch của mình. Một khi các công ty quyết định kế hoạch kinh doanh của mình, việc phát hành TPX sẽ tăng lên trong nửa cuối năm nay".

Kinh nghiệm từ các quốc gia đã phát hành trái phiếu xanh cho thấy, muốn trái phiếu xanh phát triển mạnh mẽ, cần phải đảm bảo được các nội dung:

Thứ nhất, nâng cao nhận thức về môi trường trong toàn xã hội: bước chuẩn bị đầu tiên cho việc phát triển phát triển TPX là cần có những biện pháp tích cực để nâng cao nhận thức của toàn dân về môi trường, ban hành các quy định về môi trường, có những chế tài đối với các công ty vi phạm về môi trường… Điều này tạo động lực giúp các chủ thể của nền kinh tế quan tâm hơn đến yếu tố “xanh” trong việc lựa chọn các dự án đầu tư. Tổ chức phát hành cũng sẽ dễ dàng hơn trong việc thu hút nhà đầu tư quan tâm đến TPX.

Thứ hai, xây dựng cơ sở hành lang pháp lý: Đối với các hoạt động trên thị trường vốn, cần thiết lập một khuôn khổ cho phát triển tài chính xanh để theo dõi, đánh giá và giao dịch trên thị trường vốn; các chứng chỉ đầu tư xanh do các quỹ đầu tư phát hành cho các dự án, lĩnh vực xanh… Đối với các tổ chức thị trường, các thành viên thị trường là các định chế tài chính và doanh nghiệp niêm yết, cần xây dựng và ban hành quy chế hoặc hướng dẫn về quản trị rủi ro môi trường xã hội, nhằm nâng cao trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp đối với đầu tư vào các dự án bảo vệ môi trường.

Thứ ba, ban hành những chính sách ưu đãi: Để phát triển thị trường tài chính xanh, cần tăng cường triển khai các chính sách, đặc biệt là chính sách thuế, phí, để khuyến khích doanh nghiệp huy động vốn đầu tư cho tăng trưởng xanh thông qua phát hành, niêm yết trái phiếu, cổ phiếu xanh, xem xét có chính sách ưu đãi về thuế đối với việc phát hành và đầu tư TPX. Để thúc đẩy thanh khoản cho trái phiếu xanh, cần có cơ chế chấp nhận sử dụng trái phiếu xanh trong hoạt động thị trường mở với tỷ lệ chiết khấu cao hơn các trái phiếu cùng loại; cho phép các tổ chức tín dụng sử dụng TPX (trái phiếu chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh...) làm dự trữ bắt buộc.

Thực tiễn áp dụng trái phiếu xanh tại Việt Nam

Phát triển trái phiếu xanh là một trong các nhiệm vụ đặt ra tại lộ trình phát triển thị trường trái phiếu giai đoạn 2017-2020, tầm nhìn đến năm 2030 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1191/QĐ-TTg ngày 14/8/2017. Theo đó, khung pháp lý cho phát hành trái phiếu chính phủ (TPCP) xanh, trái phiếu chính quyền địa phương (TPCQĐP) xanh và trái phiếu doanh nghiệp (TPDN) xanh đã được quy định tại văn bản cấp Luật và Nghị định.

Điều 150 Luật Bảo vệ môi trường (có hiệu lực từ ngày 01/01/2022) quy định về phát hành trái phiếu xanh, cụ thể như sau: (i) chủ thể phát hành TPX gồm Chính phủ, chính quyền địa phương và các doanh nghiệp; (ii) nguồn tiền thu được từ phát hành trái phiếu xanh phải được hạch toán, theo dõi theo quy định của pháp luật về trái phiếu và sử dụng cho dự án đầu tư thuộc lĩnh vực bảo vệ môi trường, dự án đầu tư mang lại lợi ích về môi trường; (iii) chủ thể phát hành trái phiếu xanh phải cung cấp thông tin về đánh giá tác động môi trường, giấy phép môi trường của dự án đầu tư và sử dụng nguồn vốn huy động từ phát hành TPX cho nhà đầu tư; (iv) quy định nguyên tắc chủ thể phát hành và nhà đầu tư mua TPX được hưởng ưu đãi theo quy định của pháp luật (v) Chính phủ quy định chi tiết điều này tại Nghị định hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường.

Một số văn bản pháp lý của Việt Nam đã đưa ra các quy định để thực hiện chức năng của Nhà nước trong quản lý, điều tiết thị trường này như: Luật Quản lý nợ công 2017; Nghị định số 93/2018/NĐ-CP quy định về quản lý nợ của chính quyền địa phương; Nghị định số 95/2018/NĐ-CP về phát hành, đăng lý, giao dịch công cụ nợ của Chính phủ trên thị trường chứng khoán có quy định về TPX tại Điều 21; Nghị định số 163/2018/NĐ-CP quy định về phát hành trái phiếu doanh nghiệp tại khoản 4 Điều 5 quy định về nguyên tắc phát hành và sử dụng vốn trái phiếu doanh nghiệp có quy định về công bố thông tin TPX trước đợt phát hành của doanh nghiệp, quy định về công bố thông tin định kỳ liên quan đến TPX; Nghị định số 153/2020/NĐ-CP quy định về chào bán, giao dịch trái phiếu doanh nghiệp riêng lẻ tại thị trường trong nước và chào bán trái phiếu doanh nghiệp ra thị trường quốc tế.

Từ cuối năm 2015, trong chương trình hợp tác giữa Ủy ban Chứng khoán Quốc gia với Tổ chức Hợp tác Phát triển Đức (GIZ), Sở Giao dịch chứng khoán Hà Nội (HNX) đã xây dựng Đề án phát triển thị trường TPX. Trên cơ sở đó, ngày 20/10/2016, lãnh đạo Bộ Tài chính đã phê duyệt Đề án phát hành thí điểm TPX của chính quyền địa phương và chỉ đạo các đơn vị liên quan triển khai thí điểm TPX. Năm 2016, hai địa phương đầu tiên là TP. Hồ Chí Minh và Bà Rịa - Vũng Tàu huy động vốn thông qua phát hành TPX. Trong đó, TP. Hồ Chí Minh phát hành 523 tỷ đồng để tài trợ cho 11 dự án xanh (quản lý nguồn nước bền vững, thích ứng với biến đổi khí hậu và các công trình cơ sở hạ tầng bền vững) và Bà Rịa - Vũng Tàu phát hành 80 tỷ đồng TPX để tài trợ cho một dự án về quản lý nguồn nước. Đến năm 2018, TP. Hồ Chí Minh đã phát hành 3.000 tỷ đồng trái phiếu chính quyền địa phương xanh cho 34 dự án, trong đó lập danh mục 11 dự án xanh dựa trên “Danh mục dự án xanh” do Ngân hàng Nhà nước ban hành. Đồng thời, Bà Rịa - Vũng Tàu đã chuẩn bị cho đợt phát hành TPX đầu tiên 500 tỷ đồng cho 8 dự án xanh.

Thị trường TPX đang trong giai đoạn triển khai thí điểm và thực hiện các chương trình tuyên truyền, giới thiệu các loại TPX đến các chủ thể trên thị trường. Cuối năm 2015, trên khuôn khổ chương trình hợp tác giữa Ủy ban Chứng khoán Nhà nước với Tổ chức Hợp tác Phát triển Đức (GIZ), Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội (HNX) đã xây dựng Đề án Phát triển thị trường TPX. Năm 2017, Chính phủ ban hành lộ trình phát triển thị trường trái phiếu năm 2017-2020, tầm nhìn năm 2030 quy định cơ chế và chính sách phân phối thị trường TPX nhằm mục đích cho phép tổ chức phát hành huy động vốn thông qua việc phát hành trái phiếu để thực hiện các dự án xanh. Tháng 8/2018, Thống đốc NHNN đã ban hành Quyết định số 1604/QĐ-NHNN phê duyệt Đề án Phát triển ngân hàng xanh tại Việt Nam. Một trong những mục tiêu của Đề án là phấn đấu đến năm 2025, 100% ngân hàng thực hiện đánh giá rủi ro môi trường xã hội trong hoạt động cấp tín dụng; Áp dụng các tiêu chuẩn về môi trường cho các dự án được ngân hàng cấp vốn vay; 60% ngân hàng tiếp cận được nguồn vốn xanh và triển khai cho vay các dự án TDX… Gần đây nhất là vào đầu năm 2021, TPX do doanh nghiệp phát hành đầu tiên đã được Công ty Bất động sản BIM Land tuyên bố phát hành 200 triệu USD trên Sở Giao dịch chứng khoán Singapore.

Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về trái phiếu xanh tại Việt Nam theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2020

Để đạt được chiến lược tăng trưởng xanh Chính phủ Việt Nam đã đề ra, Việt Nam cần thực hiện các giải pháp để giải quyết các thách thức, biến những thách thức thành cơ hội, cụ thể:

Thứ nhất, hoàn thiện khung chính sách tài chính xanh: Trên cơ sở quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và hành lang pháp lý hiện có, các văn bản hiện hành cần quy định rõ các tiêu chuẩn trong việc xác định TPX, dự án xanh cũng như các nguyên tắc trong việc phát hành và quản lý, sử dụng nguồn vốn hình thành từ TPX để làm cơ sở cho việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng. Nghiên cứu và xây dựng bộ chỉ số đánh giá các công ty phát triển bền vững nhằm thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư cho TPX. Do vậy, để tháo gỡ rào cản lớn nhất hiện nay là thiếu bộ tiêu chí, ngưỡng sàng lọc để giúp các bên liên quan nhận diện được dự án đáp ứng tiêu chí cấp TDX, phát hành TPX.

Thứ hai, trong văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 về trái phiếu xanh cần tiếp tục có những chính sách ưu đãi để khuyến khích các tổ chức phát hành TPX và thu hút các nhà đầu tư quan tâm đến loại tài sản này. Sau khi đưa ra được các tiêu chuẩn liên quan đến TPX, Nhà nước cần đưa ra những ưu đãi về thuế, phí hoặc những thuận lợi khác cho các tổ chức phát hành cũng như những nhà đầu tư trong và ngoài nước.

Thứ ba, Bộ Tài chính và Ủy ban Chứng khoán Nhà nước cần có hướng dẫn cụ thể 4 chuẩn mực quốc tế về trái phiếu xanh (GBPs) ở Việt Nam. Có thể đưa ra một số giải pháp như: (1) Sử dụng tiền thu được từ phát hành: Cần hướng dẫn cụ thể số tiền thu được từ việc phát hành TPX sẽ được phân chia để cấp vốn cho các dự án xanh một cách phù hợp và hiệu quả; (2) Quy trình đánh giá và lựa chọn dự án: Cần có quy trình đánh giá và lựa chọn cụ thể, thống nhất để chọn ra các dự án xanh được sử dụng nguồn vốn huy động được TPX trong điều kiện nguồn vốn huy động có hạn nhưng các dự án cần sử dụng vốn nhiều; (3) Quản lý tiền thu được từ phát hành: Cần có cơ chế quản lý số tiền thu được từ phát hành TPX để đảm bảo số tiền thu được sẽ được sử dụng đúng mục đích cho các dự án xanh, tránh thất thoát, sử dụng sai mục đích; (4) Báo cáo đánh giá tác động môi trường: Cần có quy định về việc đánh giá tác động môi trường đối với các dự án nhận được nguồn vốn từ việc phát hành TPX để xem xét hiệu quả kinh tế, xã hội mà dự án mang lại, từ đó đưa ra quyết định tiếp tục hay dừng cấp vốn cho dự án.

Thứ tư, tăng cường vai trò trung gian của ngân hàng trong việc phát hành và quản lý TPX do các điều kiện thuận lợi như xếp hạng tín dụng cao và bộ máy quản trị chuyên nghiệp. Thực tế hầu hết các dự án xanh được thực hiện ở các nước đang phát triển có quy mô nhỏ, không đáp ứng yêu cầu quy mô tối thiểu của các ngân hàng, tổ chức tài chính lớn trên thế giới, do đó, việc gộp các dự án quy mô nhỏ, sử dụng các ngân hàng làm trung gian huy động sẽ có thể đạt được các điều khoản tài trợ có lợi hơn đối với các dự án xanh. Chính phủ Việt Nam cũng có thể xem xét đến việc thành lập một ngân hàng đầu tư xanh để phục vụ riêng mục đích đầu tư xanh.

Kết luận

Cùng với sự nâng cao nhận thức về biến đổi khí hậu từ các nhà đầu tư, các cam kết của các nhà hoạch định chính sách để chống lại biến đổi khí hậu và bảo vệ môi trường, nền tảng để phát triển TPX ở Việt Nam đã có. Bằng cách phối hợp hiệu quả giữa các Bộ, ngành, khu vực công và tư nhân, sự liên kết giữa các tổ chức tài chính, ngân hàng với doanh nghiệp và nhà cung cấp giải pháp công nghệ, Việt Nam có thể tăng cường phát triển TPX, từ đó, đẩy nhanh việc đạt được các mục tiêu phát triển bền vững.

Tài liệu trích dẫn:

^1,2 H. P. G. Nguyễn Viết Lợi, Công cụ tài chính cho tăng trưởng xanh ở Việt Nam, Hà Nội: Nxb Tài chính, 2020

Tài liệu tham khảo:

1. Trần Thế Anh (2018). Giải pháp thúc đẩy phát triển trái phiếu xanh tại Việt Nam. Tạp chí Môi trường, số 5.
2. Chính phủ (2017). Quyết định số 1191/QĐ-TTg ngày 14/08/2017 phê duyệt Lộ trình phát triển thị trường trái phiếu Việt Nam giai đoạn 2017 - 2020, tầm nhìn đến năm 2030.
3. Chính phủ (2020). Nghị định số 153/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 quy định về chào bán, giao dịch trái phiếu doanh nghiệp riêng lẻ tại thị trường trong nước và chào bán trái phiếu doanh nghiệp ra thị trường quốc tế.
4. Nguyễn Thị Tuyết Mai (2019). Xu hướng phát triển thị trường trái phiếu xanh trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam. Truy cập tại http://tapchitaichinh.vn/kinh-te-vi-mo/xu-huong-phat-trien-thi-truong-trai-phieu-xanh-tren-the-gioi-va-kinh-nghiem-cho-viet-nam-302121.html
5. International Capital Market Association (2015). Green Bond Principles. Available at www.icmagroup.org/assets/.../Green-Bonds/GBP_2015_27-March.pdf.